前者看重的是宪法规范在法秩序和意义体中的价值，是基于宪法的整个法秩序的意义关联。
因此，在规范依据上确立完整、明确的审查标准已成为制度完善的当务之急。[18] 该判决文书引用了交通部、国家计划委员会、财政部、国家物价局联合制定的《公路养路费征收管理规定》第九条、第十条的规定，公共汽车在由城建部门修建和养护管理的市区道路上行驶的，免征养路费，但公共汽车跨行公路在十公里以内的按费额的三分之一计征养路费。
（2）辅助适用 辅助适用是指人民法院根据法律、法规的相关规定，在完全能够得出裁判结论的情况下，为了增强裁判理由的说服力，在没有对行政规范性文件之合法有效性进行审查的情况下，将其作为法律、法规或者规章的辅助性依据在裁判理由中予以引用。这意味着上诉人益民公司主张适用的建设部规章《城市燃气管理办法》第四条之规定县级以上地方人民政府城市建设行政主管部门负责本行政区域内的城市燃气管理工作，实际上已部分丧失实效性——至少在组织城市天然气管网项目招标工作方面，事实上已不再由城市建设行政主管部门负责。这实际上是在疑难案件审理中，法官倚重于政策考量与行政级别的体制化思维方式的体现——当作为裁判依据的法规范处于不明确状态、但依据政策性指示却可以得出正确结果时，法官下意识选择依据政策作出裁判从而舍弃了略显繁琐的法律论证过程，自然是十分合理的。[55] 除了最高人民法院通过司法解释作出的指令外，各地方高级法院乃至中级法院通过制定司法解释性文件或者直接对具体案件作出指令，指导下级法院审判工作的现象一直屡见不鲜。[64] 例如，最高人民法院就《担保法》所作的司法解释，被批评为不惜违背担保法的精神和法律的明定规定、极力维护银行等利益集团的利益，损害了尚未组织化的广大担保人的利益，其原因在于，司法解释是由最高人民法院十几个审判委员会成员制定的，强势集团只要凭借自身组织化的政治和经济力量，疏通、影响到这些人，就能获得对己有利的制度性优势。
[62] 1981年五届全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》规定：凡属于法院审判工作中具体运用法律、法令的问题，由最高人民法院解释。而这又对权力运行的实效性产生了不利影响，因为通过《会议纪要》等司法解释以外的规范性文件设定的规则，由于缺乏刚性的法律规范效力，在实践中往往并不被各级人民法院所严格遵守，当法官在个案中适用这类规则遇到障碍时，对其作出灵活处理是一种较为常见的现象。[13]海南省、山东省、广西壮族自治区、四川省、黑龙江省、广东省、上海市、河北省、内蒙古自治区、浙江省、北京市10余个区县都已出台关于政府法律顾问的规定。
条例属于行政法规，为法的一种形式，文本定位应当区别于各阶段指导性文件而突显其法律属性，明确决策中各方主体的程序权利义务，理清行政机关之间的职责分工。单一程序制度规定共计152份，占总数311份的48.9%。（三）重大行政决策中的多元主体 与以个体为行为对象的行政执法相比较，以不特定人为行为对象的重大行政决策行为涉及的主体范围相对复杂得多，包括以下几类主体： 1、行政机关 重大行政决策涉及的行政机关很多，包括决策机关、决策承办部门、决策事项相关部门、决策批准机关、决策执行机关、决策监督机关、决策机关办公厅（室）、决策承办部门法制机构和决策机关法制机构等。不予采纳的，应当说明理由。
这种模式首先界定了重大行政决策的内涵，同时正面列举属于重大行政决策的典型事项。此外，很多地方立法概括笼统，如对风险评估内容概括性要求进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，[16]这些问题需要中央层面立法时予以进一步完善。
天津列举了追责的六种具体情形，[24]但多数地方立法并未列举追责的具体情形，只是概括地规定决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的行为等，应当追责。新《行政诉讼法》尽管在总则中采用行政行为的概念拓展了行政诉讼的受案范围，但是之后关于诉讼制度规定中的行政行为基本仍以具体行政行为作为调整对象而规定，很难适用于具体行政行为之外扩展进入受案范围的其他行政行为。委托第三方开展民意调查的，受委托的机构应当具备资质条件和社会公信力。保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
有的决策效能不足，如宁波、茂名等地的PX项目，决策不透明引发社会矛盾之后形成的巨大维稳压力反过来造成重大决策宣告失败。听证会适用的情形包括涉及公众切身利益、可能影响社会稳定、公众对决策方案草案有重大分歧的等情形。关于听证会对决策的影响目前有两种规定方式： 一种方式是明确听证报告应当作为政府决策的重要依据或者作为决策的重要参考，前者如《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》第12条第3款规定：听证会形成的听证报告应当作为政府决策的重要依据，后者如《广西壮族自治区重大行政决策程序》的规定。[21]重庆、甘肃等地规定公民、法人和其他组织、人大代表、政协委员可以针对停止执行或者修正重大行政决策提出建议。
统一的程序法治弥补了实体法上的必要差异，保障了法治基本要求得到普遍遵循。重大决策的中长期利益及短期利益。
很多信访事项暴露出重大行政决策在实践中面临多重问题：有的决策不进行充分科学论证和征求公众意见，决策实施中造成大量问题流入信访渠道，有的问题处理起来成本非常高。与经济相关的重大政策类。
与民生相关的重大政策措施类。三、地方重大行政决策程序立法之规范内容分析 地方重大行政决策程序规定的内容基本在国务院不同阶段指导性文件所确定的制度框架内展开，内容因而具有高度相似性。3.提高专家论证和风险评估质量。6.严格决策责任追究，健全并严格实施重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。第三方专业机构在决策中的作用是接受委托承担决策中专业性工作，包括起草决策方案草案，开展对政策方案草案的民意调查，接受委托开展决策社会风险评估、决策实施效果评估等。提供重大事项决策决定的依据错误的。
不同类型行政机关之间形成横向与纵向两类关系：形成横向关系的有决策承办部门与决策事项相关部门之间，决策机关（决策承办部门）办公厅（室）与法治工作机构之间。公开征求意见应当通过官方门户网站、新闻媒体等便于公众知晓的方式公告决策方案草案，征求意见的期限自公告之日起不少于15日。
作者简介：王万华，中国政法大学法学院教授，博士生导师。构成犯罪的，移送司法机关依法追究法律责任。
《贵州省人民政府重大决策程序规定》中要求对以下事项进行评估：与经济社会发展总体水平是否一致。2008年至2011年出现县级以上地方人民政府制定重大行政决策相关规定的小高峰。
把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。经评估认为重大行政决策事项存在较高风险的，可以做出决策，但是应当采取有效的风险防范、化解措施后再执行。1、公众参与 公众参与形式的多样化得到广泛认同，听证会是其中最为正式的程序，其适用有明确的范围限制。直接听取有关方面意见的，应当注重利害关系群体的代表性和均衡性。
山西规定决策承办部门应当对合法性审查意见进行认真研究，根据合法性审查意见对决策方案作相应修改。再次，与其他关于行政问责规定的立法之间的适用衔接不明确。
如广州、宁夏规定决策机关可授权或指定决策执行机构、执行机构以外的工作部门或者是第三方专业机构负责评估工作。第二，重大行政决策法治化是现阶段法治政府建设的中心任务，地方决策程序规定位阶过低，难以有效规范政府的重大行政决策活动，需要中央立法高度法典化，实质发挥规范作用，提升对政府重大行政决策活动的规范力度，进而实现将重大行政决策纳入法治化轨道的立法目的。
（六）重大行政决策的责任追究制度差异较大 自《纲要》始就将重大决策责任机制与重大决策程序机制的完善并提，各地均在规定中对法律责任进行了规定，但内容的详略程度有所不同。[14]关于公众参与当前面临的困境参见王万华：《重大行政决策中的公众参与制度构建》，载于《中共浙江省委党校学报》2014年第5期。
[6]包含两项以上程序制度的规定都纳入综合性规定中。重大决策失误时可以借鉴的经验、教训及可以采取的措施和建议。[22]宁夏规定因重大行政决策调整给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，决策机关应当依法给予补偿。责任机制属实体法内容，且与行政问责机制、公务员纪律处分机制、《行政复议法》、《行政诉讼法》等都有交集，本不适合在地方重大行政决策程序立法中予以规定，应由中央立法予以统一规定。
如《广州市重大行政决策程序规定》第16条第1款第6项规定：决策起草部门应当充分考虑、采纳听证代表的合理意见。建立重大行政决策实施情况后评价制度。
在我们收集到的326份地方规定中，仅36部是地方政府规章，约占地方立法总数的11%。《邯郸市重大行政决策程序规定》采用了此种模式。
2、专家论证 地方立法关于专家论证机制主要规定了专家论证的适用范围、专家论证的内容、专家论证程序、专家论证意见的效力、[15]专家意见及采纳情况的公布等内容。2010年以后出台的规定，形式上将五大程序制度单独设章加以规定，内容则更为具体、详细，五大决策程序机制内容逐渐丰富、完善，为中央立法打下很好基础。
